История российских государственных закупок

________________________________________________________________________________________________________

Современные госзакупки нельзя представить без конкуренции, Единой информационной системы (ЕИС) и электронных торговых площадок. И уже сложно предположить, что раньше было по-другому, что российская контрактная система – труд пяти поколений законодателей, результат проб и ошибок, история которого началась в далеком 1654 году…

⁠________________________________________________________________________________________________________

Ваши предложения, пожелания и вопросы можно оставлять здесь или через форму обратной связи в разделе контакты

⁠XVII век

Царь Алексей Михайлович и смоленские сухари

О первых госзакупках в России ученые знают немного. Первые в своем роде публичные торги с участием государства относятся к XVII веку.

В июле 1654 года государь Алексей Михайлович издал Указ об условиях доставки муки и сухарей в город Смоленск. Царь повелел отправить грамоты воеводам в близлежащие города, московским боярам и купцам, которые согласились бы отвезти муку и сухари в Смоленск. За перевоз определенного объема груза царские люди торговались с купцами «по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли». При этом сам хлебный груз освобождался от пошлины. Государство еще не проводило открытый конкурс в классическом виде, но уже формировало заказ, отбирало исполнителей, формулировало условия контракта. Инициатива царя продемонстрировала пример желания заказчика вести диалог с поставщиком на рациональной и экономически выгодной основе.

к. XVII - н. XVIII века

Канцелярия подрядных дел Петра Великого

Бурное развитие получили госзакупки во времена правления великого русского реформатора – Петра I. Это был период активных завоевательных походов, войн и строительства, экономического подъема и освоения новых территорий.

Договора подряда позволяли государству быстро строить новые фабрики, обеспечивать продовольствием и товарами первой необходимости армию, укреплять внутренние экономические связи. Петр I впервые учредил специальное ведомство – Канцелярию подрядных дел, которая отвечала за все подряды и заказы для государственных нужд. В Великобритании схожее ведомство было создано почти на 100 лет позже, в 1833 году.

_______________________________

Если купец, выигравший «тендер», не выполнял заказ, государство накладывало на него пеню.

⁠_______________________________

_____________________________________________________________________________________________________________________________

У госзакупок того времени была еще одна интересная черта. В то время как Канцелярия подрядных дел занималась гражданскими государственными закупками, в военных ведомствах обязанности по закупкам ложились на специальных должностных лиц. Военные чиновники оказались гораздо активнее гражданских. Именно их опыт по снабжению армии провиантом и амуницией на конкурсной основе использовался в дальнейшем развитии законодательства о публичных торгах. 

Обратной стороной возросшего числа проводимых конкурсов стало увеличение случаев злоупотреблений при использовании и распределении государственных средств. Исполнение подрядов то и дело срывалось, чиновники и купцы сговаривались между собой, нарушались условия и обязательства. Государство в срочном порядке должно было упорядочить правила и процедуры публичных торгов, усилить контроль за их исполнением. 

На фоне выпущенных указов того времени, касающихся регулирования госзакупок, особняком смотрится Регламент Адмиралтейства и верфи 1721 года. Основой его создания стали Регламенты флота других стран. Документ детально описывал порядок торгов, в том числе интересную традицию того времени, получившую название «сидение при свечах».

⁠_____________________________________________________________________________________________________________________________

«Сидение при свечах»

Во времена Петра I объявления о государственном заказе, т.н. билеты, размещались на всех городских воротах и в иных публичных местах. За подготовку и размещения текста отвечал обер-комиссар и полицмейстер. 

Когда в указанное место прибывали потенциальные подрядчики, обер-комиссар объявлял цену за выполнение заказа в присутствии специального контролера, а поставщики собственноручно писали свои условия. 

Когда все заявки принимались, поставщиков еще трижды приглашали в коллегию для торгов и выяснения наименьшей цены.

Подряд утверждался. Затем зажигалась специальная «суточная» свеча. Во время ее горения любой подрядчик мог «одуматься» и вновь явиться, чтобы предложить более низкую цену. Тогда утвержденный госзаказ отдавался ему.

Но как только свеча догорала, изменить цену было уже невозможно. Чтобы избежать махинаций, повторного поджигания или раннего тушения свечи, ее посменно охраняли два офицера.

В истории госзакупок XVIII примечателен еще один указ – Регул провиантского правления Елизаветы Петровны, изданный в 1758 году. В нем особое внимание уделялось закупкам не у перекупщиков, а у непосредственных производителей, а также рекламе торгов.

В городах билеты с извещениями о публичных торгах должны были размещать под бой барабанов. Они публиковались в газетах для привлечения внимания населения. В глубинке, куда газеты не доходили, и не был слышен «барабанный бой» царских гонцов, билеты с условиями торгов оглашали священники после церковной службы. XVIII век с точки зрения регулирования госзакупок - время запретов, жесткого регулирования, административных и правительственных репрессивных санкций за нарушения в сфере госзакупок. Государство только приучало поставщиков к дисциплине и ответственности. Эта политика принесла хорошие плоды.

________________________________________________________________________________________________________

Когда появились профессиональные закупщики?

Для организации и контроля проведения торгов государству требовались грамотные распорядители. В 1717 г., а затем в 1731 г. в царских указах встречается упоминание об официальной должности гоф-маклера, талантливого купца, разбиравшегося в тонкостях торговых сделок. Без него запрещалось проводить торги. Так в истории появляются первые специалисты в сфере закупок. 
Правда, уже в начале XIX века в военных ведомствах при проведении конкурса гоф-маклеры были упразднены. Дело в том, что они требовали себе с каждого сэкономленного рубля полкопейки, что создавало «одному частному человеку знатную прибыль». 

⁠________________________________________________________________________________________________________

XVIII век

Барабанный бой и священники Елизаветы Петровны

XIX век

Александр II и «импортозамещение»

XIX век отличался четкой организацией закупок и исполнительностью купцов и предпринимателей.

Система была настолько отлажена, что потенциальные поставщики уже могли не являться лично в канцелярию, а просто, соблюдая положенные формальности, передать заявку с нарочным. 
Одной из проблем того времени было неравное положение частных и казенных заводов при участии в конкурсах. Казенные заводы освобождались от промыслового налога и штрафов при нарушении сроков выполнения заказа, предлагали убыточно низкие цены, поскольку дефицит их бюджета всегда компенсировался государством. Таким положением иногда злоупотребляли заводы Урала. 

Первые ограничения национального режима в сфере закупок

С 1 января 2017 года в России вступили в силу поправки о расширении ограничений национального режима в сфере закупок. Они реализуют политику протекционизма и поддержку российских предпринимателей в условиях международных экономических санкций, введенных в отношении России в 2014 году. Такая практика в госзакупках встречалась еще 200 лет назад.
В XIX веке госзаказами российского правительства активно заинтересовались иностранные банки и компании, особенно конкурсами на постройку судов.

Государство вынуждено было ввести политику протекционизма. Во время правления Александра II в 1860 г. издается Высочайший Указ о том, что госзаказы и покупки за рубежом должны были производиться только, если аналогичные услуги и товары нельзя было получить от российских промышленников. 

Еще через 6 лет правительство выпускает указ о том, что независимо от возникающих трудностей госзаказы должны выполняться внутри государства. Но из-за низкого качества товаров российских производителей, недобросовестности некоторых контрагентов иностранные компании продолжали получать подряды.

306 млн золотых рублей

__________________________________

составила прибыль от российского

госзаказа в 1903-1905 гг.

XX век

Советский период: НЭП и забвение публичных торгов

Революция 1917 года и Гражданская война отменили саму необходимость публичных торгов. Но во времена НЭПа интерес к конкурсам для обеспечения государственных нужд возвращается.

В мае 1927 года Правительство утверждает новое Положение о государственных подрядах и поставках. В нем содержится интересная деталь. Теперь выгодность условий и определение поставщика не ограничивается только поиском самой низкой цены. Заказчик имеет право руководствоваться кредитоспособностью, надежностью, опытом подрядчика, что позволит обеспечить максимальную выгоду государству при выполнении контракта. 

НЭП просуществовал недолго. Уже в конце 20-х гг. XX века инициативы НЭПа сворачиваются, экономика становится плановой, распределение - государственным. В Инструкции 1927 года публичные торги присутствовали только формально. В декабре 1930 г. газета «Известия» не разместила ни одного объявления о торгах. Конкурсные закупки (кроме аукционов) в России были забыты на долгие 70 лет. 

XXI век

Наши дни: контрактная система

Распад СССР требовал обновленной законодательной базы в сфере госзакупок, которая соответствовала бы изменившимся экономическим и политическим условиям.

В 1992-1997 гг. принимаются отдельные законодательные акты, ставшие базой для создания современной системы госзакупок. В 1999 году издан основополагающий федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» №97-ФЗ. По сути, этот закон стал первой за долгие годы комплексной попыткой систематизировать и упорядочить систему государственных закупок России.

2006-2014 гг.- третий этап, который часто называют базовым в вопросе становления государственной системы закупок.

С появлением 94-ФЗ система госзакупок приобрела практически современный вид. Были описаны и введены в практику электронные аукционы. Упразднен двухэтапный процесс размещения заказа. В законе закреплялось понятие начальной и максимальной цены контракта, описывались случаи, когда можно производить закупку у единственного поставщика. Закон запрещал закрытые торги, кроме тех, предмет которых составлял государственную тайну. 

Сегодня открытые аукционы в электронной форме – одна из самых распространенных форм проведения госзакупок. Малый и средний бизнес получил возможность принять участие в выполнении интересных госзаказов. Сами закупки стали прозрачнее, а экономия государственных средств – более ощутимой. 

______________________________

Закупки стали прозрачнее, 
а экономия бюджетных средств – более ощутимой.

В апреле 2013 года был принят действующий сегодня Федеральный закон 
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Совсем свежей законодательной инициативой стало введение порядка общественного обсуждения особо крупных закупок стоимостью более 1 млрд. рублей, закрепленное в Постановлении Правительства РФ № 835 от 22 августа 2016 года. 

Современные государственные закупки – сложная и интересная сфера деятельности, которая регулируется множеством подзаконных актов и постановлений. Минэкономразвития в ближайшие годы продолжит активную законотворческую работу по масштабному переходу контрактной системы на электронные процедуры, нормированию и обоснованию закупок. Готовится к рассмотрению законопроект о референтных (взятых в среднем для какой-то группы товаров) ценах. Отдельной доработки требуют правила формирования и ведения в ЕИС (единой информационной системе) каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В новом законе регулируются отношения, связанные с процессами планирования и прогнозирования обеспечения нужд муниципалитета и государства в работах (товарах, услугах) посредством их закупок, проведения мониторинга, организации аудита и контроля соблюдения основных требований.

В результате получилось, что история госзакупок РФ делится на несколько периодов, каждый из которых характеризируется своим Федеральным законом, действующим в определенный временной промежуток - ФЗ-53 (с 1992 по 1997 года), ФЗ-97 (с 1997 по 2006 года), ФЗ-94 (с 2006 по 2014 год), ФЗ-44 - с 2014 года.

Специалисты уверены, что третий период, в котором действовал ФЗ-94, являлся весьма интересным, ведь именно в нем произошло много важных для государственных закупок России событий. Введенные новшества позволили создать более эффективную систему распределения бюджетных средств, увеличить уровень доступности информации и поддержки конкуренции. Каждое нововведение, касающееся ФЗ-94, приводило к логическому завершению. Но большое число поправок заставило пересмотреть закон и выпустить новую версию ФЗ-44, который используется и сегодня.

⁠К петровским временам относят ученые появление первых публичных конкурсов, открытых торгов. Потенциальные поставщики оповещались о новом государственном заказе через специальную вывеску на городских воротах. Здесь же государевы люди размещали информацию о возможных льготах поставщикам, уже заключенных контрактах и купцах, выполняющих тот или иной госзаказ, ценах и условиях. Дополнительно эти сведения собирались и учитывались Канцелярией Сената. Участвовать в выполнении заказа мог каждый благонадежный предприниматель. Его ответственность и гарантию выполнения заказа подтверждал поручитель из числа уважаемых горожан и общественных деятелей.

⁠Если купец, выигравший «тендер» по каким-то причинам не выполнял заказ, государство накладывало на него пеню. Размер штрафа в каждом случае определял царь. Порой пеня в два раза превышала сумму контракта. Рублем наказывался не только сам купец, но и его поручитель. 

⁠1997-2006 гг. - второй период, в который был принят следующий пакет регулирующих правовых документов. Именно новые законы должны были стать базой для создания современной системы закупок. В частности, было выпущено два основополагающих документа - 97-ФЗ и 305-УП. Благодаря правилам и нормам, прописанным в новых законах, удалось устранить многие правовые «прорехи», касающиеся сферы государственных закупок (для регионов и муниципалитета). Но были и здесь недостатки. Так, в 97-ФЗ регламентировалась только работа федеральных заказчиков, что не позволяло нормально выстроить процесс контроля размещения заказа. Необходимы были изменения, которые и получили воплощение в следующий период.

Поэтому 21 июля 2005 года был принят знакомый всем современным специалистам и экспертам в сфере закупок Федеральный закон №94-ФЗ. 

Если рассматривать государственные закупки с позиции эволюционного развития, то следует упомянуть выпущенный ФЗ-93.

Государственные заказчики должны были проводить электронный аукцион с 1 июля 2010 года. Что касается субъектов Российской Федерации и заказчиков муниципального уровня, то для них нововведения вступили в силу только с начала 2011 года.

С этого периода "молотковые" аукционы уходят в прошлое!

Благодаря внедрению ОАЭФ, в сети стало появляться большое число интернет-ресурсов, которые обеспечивали процесс торгов в случае размещения заказов муниципального и государственного значения. Первыми такими сайтами стали электронные торговые площадки или ЭТП. Их особенностью стало объединение покупателей в общем торговом и информационном пространстве. Интересен и тот факт, что формирование ЭТП произошло без участия бюджетного финансирования - все произошло само собой.

______________________________________________________________________________________

Самым важным звеном в контрактной системе остаются специалисты и эксперты в сфере закупок. От их грамотности и ответственности зависит эффективность каждой проведенной закупки. Сегодня в отрасли действуют профессиональные стандарты для специалиста и эксперта в сфере закупок, готовится к масштабному внедрению система независимой оценки квалификации. Своими действиями государство дает вполне конкретный и определенный посыл: тратить бюджетные средства – ответственная и престижная задача, выполнять которую будут специалисты только самого высокого уровня.

⁠______________________________________________________________________________________